Réformer le crédit à l’exportation pour accélérer la transition énergétique

Historiquement, les agences de crédit à l’exportation (Export Credit Agencies, ECA) ont joué un rôle essentiel dans le financement des projets énergétiques en réduisant les risques pour les prêteurs privés. Leur influence est considérable, comparable à celle des banques multilatérales de développement. Une équipe de chercheurs spécialisés dans la finance climatique a étudié si ces institutions freinent ou accélèrent la décarbonation. Leur analyse met en évidence une tendance claire : les ECA s’orientent progressivement vers les énergies renouvelables, mais les projets liés aux énergies fossiles continuent de recevoir une part importante des financements, malgré les engagements internationaux en matière de climat. Si certains pays européens sont à l’avant-garde de cette transition, d’autres, comme la Chine, le Japon ou la Corée du Sud, restent en retrait. Parmi les principales raisons figurent des mandats souvent limités – centrés sur le soutien aux entreprises nationales à l’international –, un manque de volonté politique et un paysage réglementaire mondial fragmenté. Une réforme coordonnée du financement à l’exportation est indispensable pour accélérer la transition énergétique.

Depuis des années, les agences de crédit à l’exportation sont des acteurs clés du financement du commerce international. Elles fournissent des prêts, garanties et assurances soutenus par les États afin d’accompagner les exportateurs nationaux. Mais leur rôle dans la transition énergétique fait aujourd’hui l’objet d’un examen attentif.

Si certaines ECA ont commencé à réorienter leurs financements vers les énergies propres, beaucoup demeurent fortement impliquées dans le soutien aux projets pétroliers, gaziers et même charbonniers, le charbon restant la source d’énergie la plus intensive en carbone. Une vaste étude portant sur les opérations énergétiques soutenues par les ECA confirme cette réalité. Ces institutions continuent à jouer un rôle majeur dans le développement des infrastructures énergétiques à travers le monde et poursuivent le financement des énergies fossiles alors même que des engagements internationaux, tels que la Glasgow Statement, appellent à mettre fin au financement public international des combustibles fossiles. Dès lors, qu’est-ce qui les empêche d’opérer une transition complète ? 

L’étude montre qu’en 2013, seulement 9 % des engagements des ECA dans le secteur de l’énergie concernaient les technologies d’énergies renouvelables. En 2023, cette part dépassait 40 %. Cette progression est significative, mais le volume total des financements accordés aux énergies fossiles demeure élevé.  

Certaines ECA, notamment en Europe, ont pris des engagements plus ambitieux pour « verdir » leurs portefeuilles. D’autres, comme celles du Japon, de la Corée du Sud ou de la Chine, continuent de soutenir les infrastructures liées aux énergies fossiles.

L’analyse détaillée des flux financiers révèle plusieurs nuances importantes :

• Le financement du charbon a presque disparu parmi les ECA des pays riches à la suite de restrictions internationales. Toutefois, certains pays non membres de l’OCDE continuent de financer des projets charbonniers, notamment dans les économies émergentes.  
• Le pétrole et le gaz dominent toujours les engagements des ECA, en particulier dans les phases amont de production et dans les infrastructures de transport. Malgré le recul du charbon, ces secteurs continuent de bénéficier de milliards de dollars de soutien public.  
• L’énergie éolienne est la principale bénéficiaire des financements destinés aux renouvelables, notamment grâce à de grands projets offshore. Les projets solaires et liés à l’hydrogène progressent mais restent en retrait.  

L’un des résultats les plus marquants est que les investissements dans les énergies renouvelables soutenus par les ECA se concentrent massivement dans les pays à revenu élevé. Les pays en développement, où les besoins en investissements énergétiques propres sont pourtant les plus importants, reçoivent peu de soutien. Cette situation s’explique notamment par la perception de risques financiers élevés et par l’absence d’incitations politiques suffisamment fortes. 

Pourquoi certaines ECA sont-elles en avance sur la transition énergétique alors que d’autres accusent un retard ? Un facteur déterminant réside dans leur mandat et dans la volonté politique de leurs gouvernements respectifs.

La plupart des ECA ont été conçues avant tout pour promouvoir les exportations nationales et soutenir l’emploi domestique, sans véritable prise en compte des objectifs climatiques ou de durabilité. Cette orientation rend difficile l’abandon des énergies fossiles, même lorsque les gouvernements concernés ont pris des engagements en ce sens.

Certains pays commencent néanmoins à revoir cette approche. Au Royaume-Uni et aux Pays-Bas, plusieurs études ont montré qu’un transfert des financements des énergies fossiles vers les renouvelables pouvait générer davantage d’emplois nationaux. Les ECA des pays ayant intégré des objectifs climatiques à leurs mandats ou politiques, notamment ceux de la coalition Export Finance for Future (E3F), figurent parmi les plus avancées dans la réorientation des financements vers les énergies renouvelables.  

Cependant, en l’absence de règles internationales claires et contraignantes, de nombreuses ECA invoquent encore leur mandat pour justifier le maintien de financements fossiles. Ainsi, l’Export-Import Bank of the United States (EXIM) a continué à soutenir des projets pétroliers et gaziers au nom d’une clause de « non-discrimination », alors même que l’administration Biden s’était engagée à mettre fin au financement public international des combustibles fossiles.

Un cadre réglementaire fragmenté crée des failles. Lorsqu’une ECA cesse de financer des projets fossiles, d’autres peuvent prendre le relais. Cette logique de « passager clandestin » réduit l’impact des engagements climatiques pris au niveau national et souligne la nécessité d’une coopération internationale renforcée.

Le principal cadre mondial applicable aux ECA est l’Arrangement de l’OCDE sur les crédits à l’exportation bénéficiant d’un soutien public, qui comprend déjà certaines restrictions concernant le charbon. Toutefois, les négociations visant à étendre ces règles au pétrole et au gaz sont dans l’impasse, malgré les pressions exercées par les défenseurs du climat et certains gouvernements. À la fin de l’année 2023, l’administration Biden a tenté de promouvoir des règles plus strictes, sans parvenir à obtenir l’accord de pays clés comme la Corée du Sud ou la Turquie.  

Relancer le dialogue international sur la politique climatique des ECA, au-delà du cadre de l’OCDE, apparaît donc indispensable. Sans approche coordonnée, les économies fortement dépendantes des énergies fossiles continueront à freiner le changement et les financements en faveur des énergies propres resteront inégalement répartis.  

Les chercheurs formulent trois recommandations principales :

1. Redéfinir les mandats des ECA 
   Les gouvernements devraient intégrer explicitement les objectifs climatiques et de durabilité dans les politiques de leurs agences afin d’aligner le financement des exportations sur leurs engagements climatiques.  
2. Étendre les accords internationaux 
   Renforcer l’Arrangement de l’OCDE en y incluant des restrictions sur le pétrole et le gaz permettrait d’établir des règles du jeu équitables et d’éviter que certains pays ne compromettent les progrès réalisés par d’autres.  
3. Améliorer les mécanismes de financement pour les pays en développement 
   Les coûts du capital élevés et les risques politiques freinent les investissements dans les énergies propres. Les ECA pourraient contribuer à lever ces obstacles en proposant des financements plus accessibles et des prêts à moindre coût pour les projets renouvelables dans les économies émergentes.  

En définitive, les ECA constituent un levier puissant mais encore sous-exploité dans la lutte contre le changement climatique. Si les décideurs engagent des réformes ambitieuses du financement à l’exportation, ces institutions pourraient devenir des catalyseurs d’une transition énergétique juste et rapide. Sans mandats plus exigeants ni coopération internationale renforcée, elles risquent au contraire de demeurer un obstacle plutôt qu’une solution.  

L’impact des ECA dépendra de la capacité des gouvernements à aligner leurs mandats et leurs politiques sur les objectifs climatiques. Réorienter les financements des énergies fossiles vers les renouvelables, renforcer le soutien aux économies en développement et consolider les accords internationaux pourrait faire des ECA un moteur majeur de la décarbonation.  

À retenir :

La part des énergies renouvelables dans les opérations soutenues par les ECA a fortement progressé, mais les énergies fossiles continuent de dominer les financements.  

Les ECA européennes dotées de politiques climatiques claires sont à la pointe de la transition, tandis que d’autres continuent de soutenir de grands projets fossiles, notamment dans les pays les plus pauvres.  

Un cadre mondial coordonné pourrait accélérer la transition vers les énergies propres, mais d’importants obstacles politiques et économiques subsistent.

A propos des auteurs et de la méthodologie  

Igor Shishlov est professeur affilié en économie du climat à HEC Paris et directeur général de Perspectives Climate Research. Philipp Censkowsky est doctorant en théorie des organisations à HEC Lausanne et chercheur associé chez Perspectives Climate Research. Paul Waidelich est chercheur postdoctoral et Bjarne Steffen professeur à l’ETH Zurich.

Dans le cadre d’une vaste étude couvrant la période 2013-2023, les chercheurs ont analysé les données commerciales de 921 opérations de financement dans le secteur de l’énergie soutenues par des agences de crédit à l’exportation (ECA) issues de 31 pays.