Les sanctions pour atteintes aux droits humains ont souvent peu d’effet

Les sanctions internationales imposées dans le but d'améliorer la situation des droits humains dans le pays visé conduisent-elles toujours à une amélioration de ces droits ? Non, selon l'étude empirique du test de proportionnalité juridique que j'ai menée avec Jerg Gutmann, Matthias Neuenkirch et Florian Neumeier. Nos résultats remettent en question la légalité de nombreuses sanctions commerciales et financières imposées par les États-Unis, l'Union européenne et d'autres pays – une conclusion qui pourrait s'appliquer à nombre de sanctions actuellement en vigueur.

Les sanctions sont un instrument de pression économique couramment utilisé en politique étrangère. Cependant, les sanctions économiques sont controversées car elles s'accompagnent souvent de préjudices sociaux. Prenons l'exemple d'Haïti, de l'Irak et de l'Iran, pays visés par des sanctions car leurs gouvernements répriment leurs citoyens ou restreignent leurs droits humains. Ces sanctions relèvent de la catégorie des sanctions visant à améliorer la situation des droits humains dans les États sanctionnés.

Les détracteurs des sanctions affirment qu'elles sont inefficaces car, même si elles visent à améliorer la situation des droits humains, elles ne la contribuent pas. Selon eux, elles aggravent même la situation de la société. Cet argument est fréquemment avancé par les politologues et les économistes. S'il est fondé, il pose un problème juridique, car les sanctions doivent être proportionnées pour être légales. Le critère de proportionnalité juridique est double.

Premièrement, les sanctions doivent satisfaire à un « critère de nécessité ». Elles doivent être efficaces pour atteindre leurs objectifs, c'est-à-dire qu'elles doivent généralement être appropriées pour promouvoir l'objectif de la sanction, à savoir améliorer la situation des droits humains dans un pays donné. Autrement dit, les mesures inefficaces et qui ne contribuent pas à l'objectif ne sont pas « nécessaires » et sont donc illégales. Deuxièmement, même si les sanctions sont efficaces, elles ne peuvent infliger que des dommages proportionnés à leur objectif. Cela signifie que si les sanctions, même si elles améliorent la situation des droits humains dans le pays visé, causent un préjudice considérable à ce dernier, leur proportionnalité est remise en question.

Notre objectif est d'évaluer le fondement empirique de l'appréciation judiciaire de la proportionnalité des sanctions économiques. Il s'agit d'un exercice interdisciplinaire, car le droit s'appuie sur des observations empiriques relatives aux effets et à l'efficacité des sanctions. À cette fin, nous étudions l'ensemble des épisodes de sanctions américaines entre 1976 et 2012, soit un ensemble de données portant sur 235 années-sanctions et 34 pays ciblés.

Les résultats de notre analyse empirique éclairent l'interprétation juridique à quatre niveaux. Premièrement, faute de preuves que les sanctions relatives aux droits humains entraînent systématiquement une amélioration de ces droits, les sanctions économiques visant explicitement à améliorer la situation des droits humains dans le pays ciblé ne satisfont généralement pas au critère de nécessité.

Au contraire, nous constatons que les pays visés par des sanctions destinées à renforcer la protection des droits humains subissent une détérioration de certains de ces droits. Plus précisément, nous observons des effets néfastes sur les droits fondamentaux, tels que le droit à la vie et l'inviolabilité de la personne, ainsi que sur les droits politiques, tels que la liberté de réunion et d'expression.

Nous constatons que l'atteinte à ces droits humains est encore plus marquée que celle induite par des sanctions qui ne poursuivent pas explicitement des objectifs liés aux droits humains (c'est-à-dire des sanctions visant, par exemple, à mettre fin aux conflits violents ou à favoriser une transition démocratique).

Deuxièmement, étant donné que les sanctions économiques peuvent avoir des effets très différents sur les diverses catégories de droits humains, une analyse de proportionnalité pertinente devrait inclure une évaluation de l'impact des sanctions sur les différents types de droits humains, plutôt que de les confondre en un seul effet global. Cette évaluation différenciée est importante car les juristes se réfèrent généralement aux droits humains dans leur ensemble et comme à un ensemble uniforme de dommages collatéraux. Ils parlent des effets des sanctions sur les droits humains, mais ils ne font pas de distinction entre les différentes catégories de droits humains. Nous soutenons qu'il est possible de distinguer les effets des sanctions sur quatre types de droits humains : les droits fondamentaux, les droits économiques, les droits des femmes et les droits politiques.

Troisièmement, les juristes ont tendance à privilégier les sanctions multilatérales aux sanctions unilatérales. Si les États-Unis imposent des sanctions avec le soutien des Nations Unies, cela est souvent considéré comme plus légitime d'un point de vue juridique que lorsque les États-Unis décident unilatéralement d'imposer des sanctions. Cependant, du point de vue du préjudice réel, nous montrons que le caractère multilatéral ou unilatéral des sanctions est sans incidence. Nos résultats empiriques confirment l'idée que les sanctions multilatérales ne devraient pas bénéficier d'un traitement juridique privilégié, dans la mesure où elles ne sont pas moins préjudiciables aux droits de l'homme que les sanctions unilatérales.

Quatrièmement, nous explorons les sanctions ciblées. De nombreux chercheurs considèrent ces sanctions (telles que les restrictions de voyage imposées aux dirigeants, les sanctions financières ou diplomatiques) comme la solution au problème des effets secondaires négatifs des sanctions. Si les sanctions sont imposées à l'élite d'un pays plutôt qu'à l'ensemble de la société, des préjudices indésirables peuvent être évités. Les sanctions ciblées sont alors perçues comme plus proportionnées que les autres sanctions. Cependant, et de manière contre-intuitive, nous constatons que les sanctions ciblées n'ont pas de meilleurs effets sur les droits humains que les sanctions non ciblées, ce qui remet en question le jugement de proportionnalité bienveillant porté sur les premières.

Enfin, nos données quantitatives mettent en lumière le rôle des statistiques dans l'étude des sanctions, de la proportionnalité et, plus généralement, du droit international. Le droit est une science normative, et les données empiriques ne s'y intègrent pas facilement. Nous souhaitons montrer que le transfert d'informations quantitatives est particulièrement précieux lorsqu'il éclaire les prémisses empiriques sous-jacentes aux jugements normatifs, comme c'est le cas ici avec la notion de « proportionnalité ». Nous devons mieux comprendre les effets empiriques des sanctions afin de pouvoir juger si elles sont légales ou illégales.