Quel futur pour le multilatéralisme climatique après la COP30 ?

Lors de la COP 6 de La Haye, en 2000, les Européens avaient claqué la porte. Mécontents du compromis proposé, ils avaient préféré assumer l’échec de la COP plutôt qu’un texte indigent. Les négociations avaient été suspendues, et on avait organisé une COP de rattrapage – la COP 6bis – quelques mois plus tard.

Un multilatéralisme climatique sous pression

Cette année, à la COP 30 au Brésil, les Européens n’ont pas voulu prendre ce risque. D’une part parce qu’ils risquaient d’apparaître comme les mauvais payeurs qui refusaient d’honorer leurs engagements auprès des pays du Sud, et surtout parce qu’il s’agissait avant tout de sauver le multilatéralisme climatique. C’est l’élément de langage martelé en quittant Belém : certes le texte manque d’ambition, mais au moins le multilatéralisme est sauvé. 

Fallait-il payer un tel prix pour sauver la coopération internationale, et le processus qui l’encadre ? Je n’ai pas de réponse définitive à cette question, et je n’aurais certainement pas voulu être à la place des négociateurs européens. Mais le résultat de la COP 30 oblige à s’interroger sur la manière dont peut désormais s’organiser le multilatéralisme climatique, dans un contexte géopolitique marqué par une fragmentation que n’avaient jamais connue les négociations, depuis la COP 1 de 1995.

Les fonctions clés des COP face à leurs limites

Les COP remplissent essentiellement une triple fonction :  la première est évidente, il s’agit de produire du nouveau du droit international, de nouveaux arrangements intergouvementaux. Ensuite, les COP envoient également des signaux : au fil du temps, elles sont devenues des événements médiatiques importants, de véritables sommets du climat, qui indiquent les priorités, les évolutions à venir, et l’état des engagements des uns et des autres. 

Enfin, même si on a encore du mal à le reconnaître, les COP sont aussi devenues des foires commerciales à énergies bas-carbone et à la décarbonation, une vitrine pour les entreprises autant qu’une ‘marketplace’, pour utiliser un vocable anglo-saxon.

L’Accord de Paris: un horizon difficile à dépasser

Pour ce qui concerne la première fonction, l’Accord de Paris semble désormais constituer un horizon indépassable, qui fixe le cadre de cette coopération internationale. Dès lors que l’Accord de Paris fixe le cadre de cette coopération, il est difficile de la dépasser : les arrangements, objectifs et mécanismes discutés et décidés lors des COP s’inscrivent tous dans le cadre de l’Accord de Paris. 

Il faut admettre qu’avec l’Accord de Paris, la diplomatie climatique a donné le maximum de ce qu’elle pouvait donner. Il reste évidemment beaucoup à faire quant à la mise en œuvre de l’Accord de Paris, mais si l’on espère chaque année que la COP produise un accord majeur, on se condamne à être perpétuellement déçu. 

L’enjeu de la COP 30 tenait donc bien davantage à la concrétisation des intentions affichées lors de la COP 28 – sur la sortie des énergies fossiles – et de la COP 29 – sur les financements internationaux. 

Fossiles, financements, déforestation : un recul préoccupant

La présidence brésilienne espérait se concentrer sur un volet un peu délaissé des négociations, la déforestation. Mais malgré l’annonce, à l’entame de la COP, d’un fonds international destiné à lutter contre la déforestation, la présidence brésilienne a été forcée de reconnaître qu’on ne pouvait pas balayer sous le tapis les intentions laissées en jachères : si la multilatéralisme voulait avancer, il devait devenir concret, et ne pas se limiter à des intentions. 

Las ! Les délégués ont été incapables de mentionner en toutes lettres dans le texte les deux sources majeures d’émissions de gaz à effet de serre que sont les énergies fossiles et la déforestation. Et la COP 30 constitue donc un recul majeur, singulièrement par rapport aux progrès de la COP 28, malgré la promesse de tripler les financements aux pays du Sud sur dix ans. 

Mais cette promesse, qui constitue quasiment la seule avancée de Belém, nous ramène nécessairement à la faiblesse structurelle de la coopération internationale sur le climat : depuis l’échec de la COP 15 de Copenhague en 2009, nous sommes devenus incapables de dépasser le stade des intentions : les pays émergents refusent ce qui s’apparaîtrait à la moindre contrainte à leur développement. Et c’est précisément la reconnaissance de cet état de fait qui permet l’Accord de Paris : la coopération internationale repose désormais uniquement sur les engagements volontaires des différents gouvernements.

Le signal ambigu envoyé aux acteurs économiques et au public

Quel est donc, dans ce cadre, le signal qui peut être envoyé aux opinions publiques et aux acteurs économiques ? Les COP constituent une chambre d’écho de la transition, en même qu’elles envoient des signaux sur les directions de cette transition. 

C’est particulièrement important pour les opérateurs économiques, qui flècheront leurs investissements en fonction des directions qu’ils estiment que prendra l’économie mondiale dans le futur. Dans cette optique, le refus d’inscrire dans l’accord de la COP 30 la question des énergies fossiles constitue dévastateur, qui sonne presque comme un encouragement à poursuivre les investissements fossiles. 

Et pour les opinions publiques, c’est peut-être encore pire : si les COP donnent l’impression d’être inutiles, alors c’est toute la coopération internationale qui s’en trouve mise en cause. Et lorsqu’un processus incrémental donne l’impression d’être grippé et de ne plus permettre de progrès, il sait ses jours comptés. 

Le contre-sommet de Santa Marta redistribue les cartes

L’initiative conjointe de la Colombie et des Pays-Bas d’organiser un contre-sommet sur la sortie des énergies fossiles, en avril à Santa Martha (Colombie), constitue à ce titre un signal fort. Les deux pays prennent acte que la règle du consensus, qui impose que chaque décision de la COP recueille l’accord des quelque 200 gouvernements représentés, est un facteur de blocage. Et ils proposent dès lors aux gouvernements les plus ambitieux et volontaristes de se retrouver pour avancer et lever le blocage. 

Nul doute que le sommet de Santa Martha permettra des avancées notables sur la sortie des énergies fossiles, et constituera un signal fort pour les acteurs économiques et les opinions publiques. Mais il affaiblira aussi, de ce fait, le multilatéralisme des COP, dont il soulignera en creux l’impuissance.

Le poids croissant des acteurs non étatiques dans la transition climatique

Reste alors la dimension commerciale des COP. Au fil du temps, les entreprises ont été de plus en plus nombreuses à s’intéresser aux COP, et à y envoyer des représentants. Ces représentants sont souvent décrits dans la presse comme des lobbyistes envoyés pour torpiller les négociations, alors que la plupart viennent surtout pour faire des affaires, observer les débats ou présenter leur entreprise aux visiteurs. 

Sans nier que les COP charrient aussi, comme tout processus décisionnel, leur lot de lobbyistes, cette assignation systématique des représentants des entreprises à une fonction de lobbying traduit bien l’inconfort à admettre que les COP sont désormais des rendez-vous économiques et commerciaux autant que politiques. Et ces sont également des sommets de la société civile : les représentants d’organisation non gouvernementales étaient 14 000 à Belém, soit un bon tiers des participants. 

Comment intégrer ces acteurs non-gouvernementaux, notamment pour sortir de l’ambiguïté ? Il s’agirait pour cela d’admettre une vérité qui dérange : contrairement à ce qu’on avait cru en signant l’Accord de Paris il y a 10 ans, la transition repose désormais davantage sur les engagements des entreprises, des collectivités et de la société civile davantage que sur ceux des gouvernements. 

Et l’avenir du multilatéralisme climatique tiendra peut-être à sa capacité à dépasser l’échelle des gouvernements pour intégrer d’autres acteurs dans l’action collective. A transformer la coopération internationale, intergouvernementale, en véritable coopération globale et planétaire, en quelque sorte.